O Estado moderno e a burocracia


O Estado moderno e a burocracia

No início do século XX, apesar desse tom elitista e antidemocrático da inteligentsia alemã – sobretudo em relação ao movimento social-democrata – já não eram poucos os intelectuais, como Max Weber, que reconheciam o processo de democratização e industrialização como irreversíveis, pelo menos totalmente. “Foram suficientemente realistas para suspeitar que ao menos alguns aspectos desagradáveis da civilização moderna estavam tão intimamente ligados às necessidades e mesmo às vantagens da mudança socioeconômica que uma condenação indiscriminada era ao mesmo tempo irresponsável e inútil” (Ringer, 2000: 130-1).

A crescente visibilidade das diferenças econômicas entre as classes tornou cada vez mais difícil aceitar que os ideais não-econômicos dos mandarins eram objetivos de toda política social aceitos universalmente. É evidente que nenhum conjunto isolado de programas e metas sociais poderia satisfazer latifundiários, empresários e trabalhadores. O conflito entre os partidos de massa sugeria que as decisões políticas derradeiras deveriam ser tomadas na arena da política eleitoral. (Ringer, 2000: 150)

Reconhecendo a burocratização como um processo universal nas sociedades ocidentais modernas, que marca sua singularidade histórica e que, sobretudo, ocorre simultaneamente ao processo de industrialização, Weber desviou a atenção das desigualdades e contradições econômicas do capitalismo; burocratização e industrialização, para ele, “caracterizam nossa época e o futuro previsível” (Weber, 1993: 51). O próprio desenvolvimento do Estado “regido e administrado segundo um direito burocrático e racional”, do ponto de vista histórico, está “intimamente ligado ao moderno desenvolvimento capitalista” (Weber, 1993: 43). A burocratização do Estado alemão era ainda mais marcante, segundo Weber, devido ao Parlamento não representar verdadeiramente uma instituição onde se tomavam, de fato, as decisões políticas. Suas instâncias não tinham poder de decisão e os problemas eram “meramente debatidos”, tornando-se “simplesmente um órgão decorativo tolerado a contragosto pela burocracia reinante” (Weber, 1993: 39).

Especificamente na Alemanha, a inépcia parlamentar teria sido uma herança da forma como Bismarck conduziu a política, legando uma nação “sem qualquer formação política [...] acostumada a ver o grande estadista, lá do alto, a cuidar da política em seu lugar” e “habituada a deixar as coisas acontecerem de forma fatalista sob a égide do ‘regime monárquico’” (Weber, 1993: 38). A centralização do poder na figura de Bismarck tolheu a possibilidade de surgimento de novas lideranças políticas, deixando o “parlamento sem poder, limitado a fazer oposição por oposição”. Em uma tradição política como essa, não existiriam razões para o desenvolvimento de “cabeças pensantes e íntegras” (Weber, 1993: 38) – Bismarck, pelo contrário, procurou evitá-las sempre que possível. A tendência foi a migração das lideranças da esfera política para a iniciativa privada, onde as possibilidades de realização estavam abertas.

Nesse contexto, o papel dos partidos políticos foi apenas o de desempenhar uma função burocrática com o objetivo de continuamente “angariar votos para seus candidatos em eleições ou em colégios eleitorais” (Weber, 1993: 44). Apesar da renovação dos integrantes ser uma característica fundamental para a dinâmica dos partidos políticos – posto que são instituições criadas a partir da voluntariedade de seus membros e, portanto, de recrutamento livre – não foram poucos os casos

nos quais, dentro dos partidos, jovens talentos com qualidades de liderança simplesmente são “abafados” pelos figurões locais e do partido, da mesma forma como acontece em todas corporações. É natural que isso aconteça num parlamento sem poder, limitado a fazer oposição por oposição. (Weber, 1993: 68)

Entretanto, a burocratização do Estado alemão não encontraria sua causa exclusiva na tradição política de um parlamento débil herdado de Bismarck. Isso apenas marcaria a particularidade do caso alemão – e o agravaria, é claro –, posto que a burocratização é processo muito mais amplo que caracteriza, segundo Weber, toda a modernidade ocidental. “Precisão, rapidez, univocidade, conhecimento da documentação, continuidade, discrição, uniformidade, subordinação rigorosa, diminuição de atritos e custos materiais e pessoais” (Weber, 1999: 212) são exigências, sobretudo, da economia capitalista moderna, mas que também se expandem para a administração pública e para as, organizações partidárias. Assim, a especialização e a escolaridade profissionalizante e racional tornam o processo de burocratização muito mais definitivo e inexorável que em outras épocas e lugares.

[A burocracia] desenvolve sua peculiaridade específica, bem vinda ao capitalismo, com tanto maior perfeição quanto mais se “desumaniza”, vale dizer, quanto mais perfeitamente consegue realizar aquela qualidade específica que é louvada como sua virtude: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos sentimentais, puramente pessoais e, de modo geral, irracionais, que se subtraem ao cálculo, na execução das tarefas oficiais. (Weber, 1999b: 213)

Uma das marcas impressas pela burocratização no Estado moderno foi a substituição dos critérios honoríficos ou hereditários para o preenchimento de cargos públicos pelos de igualdade de direitos individuais. Foi dessa forma que, com o desenvolvimento do capitalismo e do direito racional, as funções públicas foram passando de títulos honoríficos e hereditários para profissionais especializados. Da mesma forma que o desenvolvimento histórico do capitalismo pode ser observado através da modernização da economia, Weber afirma que o aperfeiçoamento do funcionalismo burocrático estatal poderia ser medido pela sua “estrutura de carreira, seu provento, sua aposentadoria e pensão, sua promoção, seu treinamento especializado, pela divisão funcional do trabalho, pela atribuição de responsabilidades, seu controle documental e sua estrutura hierárquica” (Weber, 1993: 41).

Assim, a especialização e a racionalidade – “inevitáveis progressos do futuro previsível” – seriam as determinações da vida moderna às quais o funcionalismo está diretamente ligado.

Todas as burocracias do mundo estão indo por esse caminho. [...] Nos locais onde o funcionário instruído e moderno se instala, o seu poder torna-se realmente indestrutível, porque, então, toda a organização dos serviços mais elementares está condicionada à sua forma de trabalho. (Weber, 1993: 53)

E, no entanto, o poder político no Estado moderno, longe de estar nos discursos dos parlamentares ou nas mãos dos chefes do executivo, está no “no dia-a-dia da máquina administrativa, está, necessária e inevitavelmente, nas mãos do funcionalismo” (Weber, 1993: 41). Assim também ocorre com a burocratização do partido político e com a racionalização crescente de suas estratégias de campanha eleitoral e do controle de cargos na máquina estatal. Afinal, os processos eleitorais – fonte da legitimidade no Estado moderno – fazem com que os partidos dediquem-se cuidadosamente a um “trabalho mais contínuo e rigoroso para se conseguir votos do que era conhecido no velho sistema de partidos honoríficos” (Weber, 1993: 112). O núcleo permanente e coeso de qualquer partido político, além de integrantes proeminentes (um ou alguns líderes) é composto por um aparato burocrático, financiado por contribuições dos filiados, patrocinadores, empréstimos privados, enfim, por toda sorte de contribuição ligada – geral, mas não necessariamente – à economia privada.

Esse núcleo decide sobre o respectivo programa, a maneira de proceder e sobre os candidatos. Mesmo numa organização partidária muito democrática, terá sempre um corpo de funcionários profissionais e especializados, pelo menos a massa dos eleitores e, numa certa medida também, os simples “filiados” não participam (ou o fazem somente formalmente) da determinação do programa e da escolha dos candidatos. De fato, os eleitores somente participam pelo fato de os candidatos serem escolhidos e o programa ser feito levando-se em conta a necessidade de se ganhar seus votos. (Weber, 1993: 45)

No interior desse “núcleo permanente e coeso”, percebe-se a influência e até a necessidade cada vez maior dos setores burocráticos em contraposição às lideranças propriamente políticas – isso, principalmente, na Alemanha de Weber. [...] na administração de organizações de massa – e é isso que importa realmente – os funcionários de carreira de formação especializada formam o cerne da sua estrutura e a disciplina deles é condição absoluta de seu sucesso [...]. Em todas as organizações, as funções significativas são desempenhadas crescentemente por funcionários assalariados em todos os níveis. Todo o restante é, ou está se tornando, cada vez mais, mera aparência. (Weber, 1993: 50-1)

Em partidos nos quais as “lideranças políticas” se tornam “mera aparência”, estratégias de angariar votos, os Parlamentos, por extensão, tornam-se meros “órgãos representativos de indivíduos governados por meios burocráticos” (Weber, 1993: 59). Por outro lado, a importância do funcionário do partido, “em todos os lugares”, ganha “destaque como elemento importante da tática partidária” (Weber, 1993: 111), de forma que o processo de democratização dos partidos alemães foi acompanhado pela burocratização e pela racionalização. As eleições de massa, dessa forma, promoveram uma “democratização dos meios e das formas organizacionais do embate político” e estruturaram uma nova “prática política” (Weber, 1993: 112) pautada na concorrência.

Paradoxalmente, no entanto, esse mesmo processo de legitimação (as eleições) criou uma condição em que o político profissional – entendido sobretudo em seu aspecto burocrático – não se destacou em relação ao demagogo. Mesmo com o domínio dos meios de comunicação de massa – que tem um peso fundamental no sucesso do político – e com a reunião dos conhecimentos técnicos necessários para fazer funcionar conscientemente o aparato burocrático e estatal, o funcionário não se sobressai ao demagogo na disputa dos votos. E para Weber, o que importa na escolha das lideranças políticas é a concorrência entre elas, “porque toda política, em sua essência, é luta” (Weber, 1993: 117).

São esses argumentos que Weber utiliza para fazer a crítica do parlamentarismo como forma mais adequada de escolha do mais alto mandatário do poder político de uma nação. O líder político, nas democracias modernas, “terá que conquistar a confiança e a fé das próprias massas e, portanto, chegar ao poder através de meios demagógicos de massas” (Weber, 1993: 119). Tal processo de eleição popular direta faria parte das formas cesaristas “puras” de aclamação, uma vez que o poder político se baseia nas massas, e não no parlamento (Weber, 1993: 118). Essas formas de escolha do dirigente político são tipicamente plebiscitárias e representam o predomínio do poder carismático sobre o burocrático e o tradicional.

A crítica dos políticos e do parlamento contrapondo-os à competência, à eficiência e à imparcialidade da burocracia – característica do final do século XIX – foi outra forma de pôr em xeque a democracia. Competência, eficiência e imparcialidade representariam muito bem, segundo Lukács, o “espírito alemão”:

O alemão médio – por mais capaz e inclusive eminente que possa ser em sua especialidade (entendendo por isso também a filosofia, a arte, etc.) – está acostumado a esperar todas as decisões, inclusive as que decidem sobre sua própria existência, de “cima”, das “autoridades competentes” do exército, da política ou da ciência, sem que se lhe ocorra sequer fazer valer nem se pôr a considerar seus próprios pontos de vista como fator chamado a influenciar também na vida política, econômica, etc., de seu país. (Lukács, 1976: 67)

Uma cultura política como essa – de cultivo do espírito burocrático –, em conjunto com aquela série de resquícios feudais e antidemocráticos, deixou o imperialismo alemão “livre de todo controle democrático” (Lukács, 1976: 56). Nem as revoluções de 1848, nem a República de Weimar conseguiram mudar radicalmente essa marca, deixando os agentes populares fora da cena política através de repressão militar ou incorporando-os através da corrente reformista. Disso resultou, segundo o jogo de palavras que Lukács empresta de Marx, uma República sem republicanos, uma democracia sem democratas (Lukács, 1976: 60), das quais as massas populares nada poderiam esperar, indicando aquele mesmo tom de pessimismo em relação à democracia e oferecendo “um pretexto aparentemente claro à lenda de que somente se poderia alcançar a grandeza nacional alemã sobre bases antidemocráticas” (Lukács, 1976: 61). E este desengano trouxe consigo a “esperança de ver surgir, como o salvador, um ‘novo caudilho’” (Lukács, 1976: 67) nos moldes nietzscheanos do pessimismo heróico, que não faz mais que “acentuar a disposição de ânimo a receber e assimilar uma concepção de mundo baseada no desespero” (Lukács, 1976: 68).

Assim, “por mais desesperadora que seja a situação, surgirá – se pensa – um ‘gênio ungido pela divindade’ (um Bismarck, um Guilherme II, um Hitler) que se encarregue, com sua ‘intuição criadora’ de buscar a solução para todos os problemas” (Lukács, 1976: 70). Cohn, no entanto, hesitaria em afirmar a influência nietzscheana em Weber nesse nível utópico do surgimento de um “novo homem”, ou um “super homem”. “Poder-se-ia argumentar”, segundo Cohn, “que pelo menos traços disso existem” na noção weberiana de “carisma”, “o que já me parece um pouco forçado, apesar do inegável ponto em comum que é a preocupação dos dois autores com o problema da criação de novos valores” (Cohn, 1979: 104). Apesar disso, pode-se encontrar, nos exageros de Weber, a definição de política como “um esforço tenaz e enérgico para atravessar grossas vigas de madeira”, e que “o homem capaz de semelhante esforço deve ser um chefe e não apenas um chefe, mas um herói, no mais simples sentido da palavra” (Weber, 1999a: 123). Controvérsias à parte, o que importa é ressaltar o fato de que houve em certa medida uma predisposição da intelectualidade alemã na preferência por grandes líderes em detrimento da política parlamentar e burocrática.

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Fonte:
MICHAEL DANIEL BOMM: “CARISMA, BUROCRACIA E ESTADO MODERNO: UMA ANÁLISE SOBRE LIDERANÇA POLÍTICA EM WEBER E GRAMSCI”. (Dissertação apresentada à Banca Examinadora como requisito para a obtenção do título de Mestre pelo Programa de Pós-graduação em Sociologia da Faculdade de Ciências e Letras da UNESP, Campus de Araraquara. BANCA EXAMINADORA: PROF. DR. MARCO AURÉLIO NOGUEIRA (ORIENTADOR) PROFA. DRA. WALQUIRIA DOMINGUES LEÃO RÊGO PROFA. DRA. GABRIELA NUNES FERREIRA). Araraquara, 2006.

Nota
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Para uma compreensão mais ampla do tema, recomendamos a leitura da tese em sua totalidade.
Disponível digitalmente no site: Domínio Público

Um comentário:

  1. Ótimo artigo, está de parabés! Me ajudou muito!

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